今年以来，“十二五”节能减排指标分配成为关键词。

本报记者获悉，“十二五”节能指标已经分解完毕，但减碳分解还不明朗。而今年作为“十二五”的开局之年，节能减排任务艰巨。

业内人士关注的是，如何避免去年以来有些地方出现的拉闸限电等极端措施，并确保节能减排指标在各省与行业间分配公平。

国务院发展研究中心（下称“国研中心”）副主任刘世锦给出的方案是，根据“十二五”全国单位GDP碳排放强度下降的目标和GDP预测的数字，将强度目标换算成总量目标，然后在此基础上进行地区和行业的分解，充分保证分配的公平。

“分配公平了，地方和企业才能变压力为动力，从而才能采取更为灵活的考核机制。”刘世锦称。

而各地方政府、行业间与部门利益的不同，势必导致节能减排指标的分解困难重重。多位地方官员接受本报记者采访时表示，国研中心的方案落地难度很大。
 

地区间应“共同但有区别”

3月17日，国家发改委副主任解振华表示，“十二五”要实现能耗强度下降16%、二氧化碳强度下降17%，节能减排工作难度不小。完成今年单位GDP能耗下降3.5%左右，二氧化硫等4项污染物排放量均减少1.5%的目标，对实现“十二五”节能减排目标至关重要。

而“十一五”期间，我国第一次将节能目标设置为约束性指标，到2010年年底我国能耗强度相比2005年降低19.1%，基本实现节能20%左右的预定目标，但这一目标的实现难度很大。“之所以难度很大，就在于这一目标在分解和实施过程中存在三个主要问题。”刘世锦称。

首要的问题是一刀切的分配方式，容易造成分配不公，挤压落后地区的发展空间。

根据《“十一五”期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标计划》，2010年吉林单位GDP能耗要比2005年下降30％，山西、内蒙古下降25％，山东下降22％，云南、青海下降17％，广东、福建下降16％，广西下降15％，海南和西藏下降12％，其他省份降幅均为20％。

“比如上海和贵州相比人均GDP相差近10倍，但其节能指标都是20%。”刘世锦认为，“这就很不科学，大大挤压了中西部地区的发展空间。”

他表示，国内地区差异非常大，因此，我们应当将在国际气候谈判中主张的共同但有区别的责任，沿用到节能减碳指标的分解中来。

其次，目前节能减排主要采用行政包干制的行政节能手段。“从中央到地方，一级压一级，这种方法比较有用，但也出现了一些问题，比如出现企业限电的情况，这种情况就不叫节能减排了，而是叫 无能 了。”刘世锦解释。

而这种行政手段导致第三个更为严重的问题，即调动了地方夸大GDP的积极性。“假如分子即能源消耗量是一定的话，那么分母即GDP越大，得到的能源强度就越低。”刘世锦表示，“这就可能促使地方政府把GDP做大，怎么做大呢？既有真的做大，也有注水的做大”。

建议总量减碳

针对上述问题，刘世锦及其团队给出了一个新的减碳分解方案。

他解释说，在短期内能源结构不会发生大的变化的前提下，节能目标与减碳的目标相差一两个百分点，所以节能目标基本等同于减碳目标。

在减排目标的选择上，他建议将目标的强度目标换算成总量的目标，具体通过“十二五”碳强度下降目标和GDP预测的增速可得到这一结果。

“这么做就是为了避免出现 十一五 期间出现的第三类GDP注水的问题，也为 十二五 期间可能开展的碳交易做一个很好的铺垫，毕竟强度目标不便于操作，而且这种换算并没有改变全国减碳的性质和任务。”刘世锦称。
 

第二步，就是全国的总量分解到地方。为了体现共同但有区别的责任，刘世锦主张将全国总的碳排放额度分为“全国地区基本排放额度”和“全国行业排放额度”两部分，分别按人均GDP和人口与行业先进排放标准在各省进行分配。
 

他认为，考虑到一个地区的排放量，大体与这个地区的人口数量和人均GDP水平相称的，因此将人口与人均GDP作为分配的依据，从而体现分配的公平。

“但这种分配方法，对一些能源输出大省比如山西、陕西和内蒙或许并不完全公平，其人均GDP并不完全与这个地区的人口数量和人均GDP匹配，因为其能源的生产，很大一部分是为了满足其他能源输入省市的需要，在一定程度上其碳排放是在为其他地区买单。”刘世锦解释。

该方案引入了“行业排放额度”的概念，在全国层面处理诸如煤炭、钢铁这样的高耗能产业的排放问题。

他建议，以“十一五”的“千家企业节能行动”为基础，划定1000家左右重点排放企业，用各行业先进水平的单位产量排放量为标准，确定全国“行业排放额度”，而每个省根据自己有多少家这样的企业，来承担自己的行业排放额度。

因此，全国地区基本排放额度就等于全国总排放额度减去全国行业排放额度，而各省分配到的行业排放额度与地区基本排放额度加总，即为各省“十二五”预先分配的总排放额度。
 

按照上述方式进行测算，上述方案给出的结论是，经济发展高水平的省市碳排放强度下降幅度普遍高于全国17%的目标，而发展水平低的省份则低于17%。“这样就大大提高了减碳指标分配的认可度。”

地方、部门分解错综复杂

针对地方利益、部门利益错综复杂的格局，该方案有无可行性？

解振华近日透露，将在若干省市开展能源消费总量控制试点，积极探索合理控制能源消费总量的有效措施。

而对国研中心这个方案，各地官员评价不一。
 

“首先是碳排放总量的测算存在多种可能性，根据碳强度与GDP和GDP增速来测算碳排放总量，未必能保证结果的科学性。”江西科学院能源研究所副所长范敏表示。

范敏告诉记者，国家已经启动编制2005年的温室气体排放清单，如果这个清单编制好了，再来推算现在和未来的碳排放总量，可能更为科学，“因此这个方案有点超前了”。

一位不愿具名的地方发改委气候处的官员对本报记者表示，对某些省来说，新增排放量在很大程度上可能会抵消掉削减的二氧化碳排放量，温室气体总量控制的强度现在很大，“其实我们国家的总量也在不断攀升”。
 

“国研中心的这个方案很细致，也确实能保证公平，但短期内要落地难度还很大。因为其需要大量的配套数据，近期难以齐全。一个可能的结果是，国家会按照一个比较粗略的方案去分解，在执行两三年之后，参照这个方案做些微调。”前述地方发改委官员表示。

刘世锦自己也坦陈，对这个方案的落地不必操之过急，可以分步实施，等条件成熟后，再全面推广。

“在全国范围内推行希望不大，比较可行的是在一个省内可以进行此类尝试，保证省内分解的公平。”范敏补充。
就节能减碳的目标分解而言，部门分解的问题也值得关注。

值得注意的是，“十一五”期间，交通和建筑的节能各有明确的主管单位，唯独交通领域十分模糊，“交通分别由交通部、铁道部和民航总局负责，没有一个统一的归口单位，其各自为政的发展规划也导致没有一个协调的减碳目标，而交通是排放不断增长的重要排放源，因此这块也是 十二五 节能体制改革的重要关注点。”能源气候专家杨富强指出。