10月初，国家发改委正式就阶梯电价向全社会征询意见。经过十余天的讨论，意见征询工作结束。国家发改委工作小组的统计结果是，“参与征求意见的群众中，61%表示支持阶梯电价机制和改革方向，认为在当前能源供需矛盾突出、环境污染压力巨大的情况下推进居民阶梯电价，从机制上增强全民节约能源意识，对于促进资源节约和环境保护、推进节能技术进步等方面都是非常必要的”。

严格地讲，阶梯电价是一种价格机制的设计，并不是电价政策。只有明确了政策目标，阶梯电价机制才能够成为政策工具和手段，才产生所谓的“阶梯电价政策”。因此，对于阶梯电价的评价，如果是将之作为价格机制，应该能得到明确的结论，即有助于抑制消费，实现节能减排的效果，若想对此进行效率与公平的判断，还需要引入明确的前提条件；如果是成为政策工具和手段，问题就变得复杂——不但需要评价其政策目标的设置是否恰当，还需要评价阶梯电价的方案设计是否合理，更需要评价其政策后果是否能够实现最初目标，是否对全社会整体有益。

此次讨论的阶梯电价被赋予三大政策目标，分别是节能减排、公平负担和消除交叉补贴、促进合理电价机制的形成，俨然成为了“阶梯电价政策”。因此，在探讨阶梯电价的引入时，首先应澄清概念，明确评价对象是抽象的机制本身，还是具有现实政策目标的政策手段，避免误将阶梯电价的“真空”机制效果等同于阶梯电价的现实政策后果，以避免不当的政策偏差。所以，评价以阶梯电价作为机制的现实政策，就必须对上述三个政策目标进行评价。

首先，要实现居民用电环节的节能减排，何种政策机制和工具是恰当的？

我们讨论的阶梯电价，实质是累进式，或称递增式阶梯电价。用电量越高，递增用量的价格就越高。毋庸置疑，一般商品在需求方面具有一个规律，就是消费者面对的最终价格越高，需求量越少。如果隐含了用电越多，排放越多这个假设，我们就能得到阶梯电价可以促进节能减排的结论。

但是，要通过消费者对于支出的反应减少消费，涨价不是唯一的手段。特别是对于碳排放和污染这样的公共外部性而言，税收是能够取得同样效果的方式。毕竟，无论是厂商给你涨价，还是政府让你加税，你付出的最终成本都会增加，你的消费数量就都会有所减少。只是二者的区别在于，对于消费者而言，同样是支出提高，涨价的部分交给售电企业，而税款则是交给国家。也就是说，无论是税收，或者是价格政策的设计都可以实现同样的资源配置效果，但二者的利益分配结果不同。对于节能减排的政策目标，阶梯电价至少没有理由成为必然的政策工具选择。

不仅如此，电网企业承认，执行阶梯电价后，电网企业的收入会增加，并拟用在三个方面。无非是弥补因为脱硫成本和煤电成本的提高，导致电网企业购电成本的增加，以及未来电表改造的支出。可是，即便交代了用途，也不意味着通过阶梯电价的复杂形式涨价就是合理的。尤其拿弥补电网企业购电成本的提高来说，这意味着进价提高了，售价就得涨，电网企业的利润空间不得侵蚀。当然，如果是在竞争性行业，或者输配电成本得到政府有效监管的情况下，上游成本的增加必须顺畅转移至下游，最终转至消费者。这具是有效率并体现公平的，无可厚非。但是，目前两大电网企业的输配电成本不透明，主辅不分和关联交易进一步恶化了这一问题，导致垄断企业的成本成为黑箱。所以，由于存在电网企业的垄断势力和供电成本不透明的问题，对于节能减排这一目标，阶梯电价机制的政策后果同样偏离目标，不如让位于税收政策。

第二，对于用电的公平负担这一政策目标，同样绕不开输配电成本这一问题。

提出公平负担的目标，是以用电价格低于供电成本，进而存在供电企业补贴用户为前提的。但缺乏成本透明，补贴之说是难以成立的。进而，用电量多少有差异导致用户间不公平的说法就站不住脚了。实际上，莫须有的用户之间的公平负担问题，很容易误导公众忽视用户整体的负担是否公平这一问题，也就是供电者和用电者之间的公平问题。究竟用电者付给供电者的价格是过低了，还是过高了？供电产业链上的输配电环节垄断，再一次成为争论的前提和问题的焦点。

第三，合理的电价形成机制和电力体制改革的基本方向是什么？

基于以上分析，认为终端用户中工商业用户的电价高于居民用户电价的事实，就意味着不同类型用户间存在交叉补贴的观点自然也不成立。不过，笔者认同不同类型终端用户的合理比价应该是居民用户电价高于工商业用户的电价。但是，这不足以成为调整居民用户电价，使之高于工商业用户电价的理由。原因在于，在供应商一侧的成本不透明，尚未受到政府有效监管的前提下，供应侧缺乏效率和公平。若在已然是低效率和高电价的基础上，进一步提高居民用户的电价，虽然可以在局部实现所谓的终端用户合理比价，但这将进一步降低市场效率、加剧不公平，给社会福利造成更大的损失。经济学的“次优理论”正是针对这种情形的最佳解释。因此，“合理的电价机制”不但包括形成需求侧不同类型终端用户的合理比价关系，还包括供应侧消除垄断和政府的到位监管，更以此为前提。

在电力体制改革的大背景和大趋势下，缺少垄断监管作为前提的方案，无疑是对2002年国务院“5号文件”关于电力体制改革基本方向的背离。电力体制改革主要针对供应侧的垄断企业，不能被阉割为仅仅将需求侧作为政策调整对象。推行阶梯电价事实上是对生产商一侧重大垄断问题的回避和对垄断势力的妥协。合理的电价机制不可能在背离电力体制改革基本方向的前提下，通过局部调整来形成。

可以说，阶梯电价的机制合理，不等于方案设计合理，也不表明这种机制是实现目标的最佳机制，更不意味着推行政策的前提正确，而且政策后果必然有利于社会福利的增进。阶梯电价方案征询意见已经结束。国家发改委收到的支持意见，本质上仅限于支持有关节能的潜在效果，并不能说明在当前的环境下，推出阶梯电价前提恰当、方案设计合理、后果乐观。总之，要将阶梯电价当作政府政策来推行，宜谨慎严肃。

（作者单位：对外经济贸易大学能源经济研究中心/浙江金融职业学院）